Bij de overstap naar een duurzame warmtevoorziening in de gebouwde omgeving speelt het beëindigen van de gaslevering een cruciale rol. Dit zal voor een belangrijk deel worden bereikt via een wijkgerichte aanpak waarin gemeenten de regie voeren. Het Wetsvoorstel gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw), dat op dit moment wordt voorbereid door de ministeries van BZK en EZK, biedt gemeenten namelijk de bevoegdheid om te regelen welke wijken op termijn van het aardgas af moeten en daarbij overstappen op een duurzaam alternatief zoals een warmtenet, verwarming door elektriciteit (warmtepompen) of groen gas. Deze doorzettingsmacht voor gemeenten vormt de stok achter de deur voor de verduurzaming van 1,5 miljoen woningen en andere gebouwen in de periode 2022 t/m 2030. Wat behelst dit voorstel?

Achtergrond

Nederland staat, uitgaande van de huidige Klimaatwet, voor een CO₂-emissiereductiedoelstelling van 49% in 2030 ten opzichte van 1990. Uitgaande van het coalitieakkoord gaat dit doel worden aangescherpt en wordt ingezet op een emissiereductie van tenminste 55% in 2030 (ten opzichte van 1990) waarbij in het coalitieakkoord is aangegeven dat om zeker te stellen dat dit doel wordt gehaald, wordt ingezet op een reductie van circa 60%. Dit tegen de achtergrond van de wens van de Europese Commissie het eerste klimaatneutrale continent te worden. Eén van de instrumenten om deze ambities te realiseren is het in juni 2019 gesloten nationale Klimaatakkoord. Daarin zijn afspraken gemaakt over onder meer de verduurzaming van de gebouwde omgeving, bijvoorbeeld door woningen en andere gebouwen goed te isoleren, met duurzame energiebronnen te verwarmen en door het gebruik van schone elektriciteit.

Het Wetsvoorstel gemeentelijke instrumenten warmtetransitie biedt daarvoor de juridische waarborgen. Deze zijn noodzakelijk, nu de vrijwillige verduurzaming van de energievoorziening van bestaande gebouwen de afgelopen tijd niet voldoende toereikend bleek om de benodigde warmtetransitie te kunnen realiseren. In het interbestuurlijke Programma Aardgasvrije Wijken zijn daartoe, via de zogenoemde proeftuinen, belangrijke ervaringen opgedaan.

De aanwijsbevoegdheid

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat elke gemeente deze maand nog, uiterlijk 31 december 2021, een gemeentelijke Transitievisie warmte vaststelt, waarin is aangegeven welke wijken tot en met 2030 onder regie van de gemeente zullen worden verduurzaamd. In de Transitievisie warmte kan de gemeente meerdere duurzame warmte-opties en bijbehorende isolatieniveaus in beeld brengen.

Het onderhavige wetsvoorstel, dat gemeenten de bevoegdheid geeft om wijken aan te wijzen die van het aardgas af gaan (de zogenoemde ‘aanwijsbevoegdheid’), maakt het mogelijk dat gemeenten op basis van een besluit tot wijziging van het omgevingsplan, via maatwerkregels vaststellen vanaf welke datum een wijk geen gebruik meer kan maken van het gasnet, en waar dus duurzame energie beschikbaar komt ter vervanging daarvan. Op basis van dit besluit wordt het transport van aardgas door de netbeheerder beëindigd.

Wanneer de gemeente ervoor kiest de aanwijsbevoegdheid te gebruiken, moet er een warmteprogramma worden opgesteld, en een uitvoeringsplan waarin de gemeente de warmtetransitie in de desbetreffende wijken verder concretiseert. Het uitvoeringsplan – waarin de gemeente onder meer de kosteneffectiviteit beschrijft – dient als opstap voor de wijziging van het omgevingsplan van de gemeente. Het omgevingsplan bevat in dat geval de juridisch bindende uitwerking van het beleid zoals neergelegd in het warmteprogramma en het uitvoeringsplan.

Wat verandert er met dit voorstel?

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de Omgevingswet en verduidelijkt daarin onder meer de grondslag voor de aanwijsbevoegdheid. Het gaat daarbij specifiek om een aanvulling in artikel 4.21 van de Omgevingswet.

Met dit wetsvoorstel wordt bovendien de Gaswet – die op termijn mogelijk opgaat in de Energiewet – zo gewijzigd dat gemeenten de ruimte krijgen om in het kader van de afbouw van het gebruik van aardgas in de gebouwde omgeving en de transitie naar een meer duurzame vorm van warmtevoorziening regels te stellen die het gebruik van het gastransportnet in een gebied uitsluiten. Wanneer regels in het omgevingsplan het gebruik van gas als warmtevoorziening voor gebouwen of als energievoorziening van milieubelastende activiteiten in en om die gebouwen uitsluiten, regelen de wijzigingen dat de aansluittaak en transporttaak van gas van de regionale netbeheerder daarmee komt te vervallen. Deze wijziging, die in feite een afsluitplicht inhoudt, is nieuw ten opzichte van het huidige recht. Waar de Wet Voortgang Energietransitie (Wet Vet) per 1 juli 2018 de gasaansluitplicht voor nieuwbouw deed vervallen, geldt in het huidige recht voor bestaande bouw immers nog altijd een gasaansluitplicht.

Als de gemeente gebruik maakt van de aanwijsbevoegdheid, staat in het omgevingsplan in ieder geval het gekozen alternatief voor aardgas als warmtebron voor de bepaalde geometrisch begrensde wijk en de datum waarop de wijk van het aardgas af gaat. Hierbij wordt ook opgenomen hoe de gemeente zich ervan gaat vergewissen dat het duurzame warmtealternatief daadwerkelijk beschikbaar is vóórdat het transport van aardgas kan worden stopgezet zodat bewoners en bedrijven steeds hun woning of gebouw kunnen verwarmen. Immers, wanneer de gemeente besluit dat een bepaalde wijk vanaf een bepaald moment geen gas meer mag gebruiken, hebben de gasgebruikers in deze wijk recht op een aansluiting op een alternatieve energievoorziening met voldoende capaciteit. Het recht om een gasaansluiting te behouden wordt daarmee vervangen door een recht op warmte.

Wijkgerichte aanpak

De keuze voor een alternatieve warmtevoorziening gebeurt volledig binnen de zogenoemde wijkgerichte aanpak. Dat wil zeggen, in samenspraak met bewoners en gebouweigenaren. De uitkomst van dit proces is namelijk helemaal afhankelijk van de specifieke wijk. In iedere wijk bestaan immers verschillen waar het gaat om de staat van de woningen, de ruimte voor het aanbrengen van leidingen, de wensen van bewoners en andere uitdagingen. Daarbij zullen gemeenten een vorm van participatie moeten kiezen waarin burgers en bedrijven hun stem kunnen laten horen. Die participatie wordt vormgegeven door middel van instrumenten uit de Omgevingswet. Het Omgevingsbesluit schrijft daarbij niet zelf voor hoe de participatie moet plaatsvinden, noch wat het beoogde doel is. Wel bevat het de plicht voor gemeenten, provincies en waterschappen om participatiebeleid op te stellen waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Een meer structurele inbedding loopt via het (nog niet voor besluitvorming geagendeerde) wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau. Op dit moment biedt de mede op basis van de ervaringen in de proeftuinen aardgasvrije wijken opgestelde Handreiking Participatie de nodige houvast.

Het wetsvoorstel ziet overigens op zowel woningen (koop/huur) als op de utiliteitsbouw, waaronder het maatschappelijk vastgoed zoals scholen en ziekenhuizen.

‘Opt-out’-mogelijkheid

De wijkgerichte aanpak betekent ook dat woning- en gebouweigenaren niet verplicht zijn om aan te sluiten op het collectieve alternatief voor aardgas dat de gemeente kiest. Er blijft een ‘opt-out’-mogelijkheid bestaan waarbij kan worden gekozen voor een ander alternatief, mits dat alternatief minimaal even duurzaam (en dus gelijkwaardig) is. Hierbij valt te denken aan de situatie waarin een woning wordt verwarmd door middel van een warmtepomp, in een wijk die aangewezen is om op een warmtenet aangesloten te worden. De regels in het omgevingsplan van de gemeente kunnen niet zover gaan dat deze individuele keuzevrijheid verdwijnt. Om dit zeker te stellen bevat het wetsvoorstel de grondslag om via een AMvB instructieregels ten aanzien van die keuzevrijheid vorm te geven.

Het daadwerkelijke besluit dat een wijk overgaat op een duurzaam alternatief zal veelal betekenen dat gebouweigenaren hun bouwwerk geschikt moeten maken voor dit duurzame alternatief, of het gelijkwaardige duurzame alternatief dat zij zelf kiezen. Voor bedrijven geldt dit op dezelfde wijze. Daarnaast zullen warmtebedrijven en netbeheerders waarschijnlijk aanpassingen moeten doen aan de infrastructuur om de duurzame warmtevoorziening mogelijk te maken. Ook het creëren van nog niet aanwezige maar wel benodigde energie-infrastructuur, zoals de aanleg van een warmtenet of een verzwaring van het elektriciteitsnet, behoort tot de mogelijkheden.

Definitie ‘gas’

Onder de definitie van gas uit de Gaswet valt gas dat in hoofdzaak bestaat uit methaan of een andere stof die vanwege haar eigenschappen aan methaan gelijkwaardig is. Dan gaat het bijvoorbeeld om aardgas en groen gas. Het gas dat via het gastransportnet bij afnemers terecht komt is altijd een mengsel van de diverse gassoorten die op het gasnet zijn ingevoed. Daarom is het enkel uitsluiten van afname van aardgas via het gasnet fysiek niet mogelijk. Gassen die niet gelijkwaardig zijn aan methaan – zoals ruw biogas dat kan worden omgezet in groen gas, en waterstof – vallen buiten de definitie van gas in de Gaswet, en dus zou een gemeente ervoor kunnen kiezen deze soorten wel toe te staan. De verwachting is echter dat waterstof en groen gas in de periode tot 2030 nog geen significante rol zal spelen bij het verduurzamen van de gebouwde omgeving.

Tot slot

De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is voorzien op 1 januari 2024. Veel van de bepalingen die in het wetsvoorstel staan, moeten nog nader worden uitgewerkt in AMvB’s. Zo zullen er in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) regels worden gesteld over het warmteprogramma, de mogelijkheid voor een gelijkwaardig alternatief (paragraaf 3.2.2) en eventueel ook over de vormgeving of motivering van het omgevingsplan.

In het Klimaatakkoord is een termijn van 8 jaar genoemd tussen het aanwijsbesluit van de gemeente en de daadwerkelijke overstap op een duurzaam alternatief. Welke termijn daadwerkelijk zal worden gehanteerd zal van wijk tot wijk verschillen. De gemeenteraad besluit bij het vaststellen van de wijziging van het omgevingsplan wat voor die specifieke wijk een redelijke termijn is.

Raadpleeg hier het conceptvoorstel gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. Betrokkenen kunnen tot 26 januari via internetconsultatie hun visie op het wetsvoorstel geven.

Vond u deze post interessant? Abonneer u vandaag nog op onze Nieuwsbrief Klimaat en energietransitie. Zo bent u altijd op de hoogte van relevante (juridische) ontwikkelingen en actualiteiten op het gebied van bijvoorbeeld klimaatdoelstellingen, energietransitie, schone mobiliteit en circulaire economie. Daarnaast posten wij regelmatig interessante content op onze Klimaat en energietransitie pagina op LinkedIn. Volg ons om up-to-date te blijven.