Voor het behalen van de klimaatdoelstellingen van de EU en Nederland zullen buitengewone stappen nodig zijn; stappen die niet altijd passen binnen de geldende regels. Waar de Crisis- en herstelwet oorspronkelijk bedoeld was om de economie uit het slop te trekken, functioneert deze wet inmiddels als proeftuin voor nieuwe regels op het gebied van het omgevingsrecht, waardoor het mogelijk wordt te experimenteren met afwijkingen van bestaande regels. Een deel van de experimenten is bedoeld om de energietransitie te faciliteren. In hoofdstuk 10 van de bundel ‘2030: Het juridisch instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptie in Nederland’ wordt aan de hand van vier voorbeelden ingegaan op de vraag hoe experimenten met regelgeving kunnen bijdragen aan de energietransitie en daarmee aan het behalen van de klimaatdoelen. Wij gaan daar hieronder kort op in.

De Crisis- en herstelwet

In de overgang naar een duurzame energievoorziening worden sommige bestaande regels als belemmerend ervaren. De Crisis- en herstelwet (Chw) biedt uitkomst omdat deze wet het in bepaalde gevallen mogelijk maakt om bij wijze van experiment af te wijken van bestaande regels.

Het regeerakkoord van het (nu demissionair) kabinet benadrukt dat er meer ruimte moet worden geboden aan duurzame ontwikkeling in de fysieke leefomgeving. Dat heeft geleid tot een groeiende vraag naar experimenteerruimte. Inmiddels is de vraag zo groot dat is beslist om de procedure om experimenten aan te wijzen te versimpelen. Eerder was daarvoor een wijziging nodig van een AmvB; het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Sinds de inwerkingtreding van de Transitiewet (Stb. 2019, 216) kan worden volstaan met een wijziging van een ministeriële regeling, de Regeling uitvoering Chw. Sinds de Transitiewet geldt als voorwaarde voor het aanwijzen van een experiment dat deze moet bijdragen aan duurzame ontwikkeling en aan hetzij innovatieve ontwikkeling hetzij het versterken van de economische structuur.

Aan de hand van vier experimenten gaan de schrijvers van het hoofdstuk na welke lessen kunnen worden getrokken met betrekking tot de wijze waarop experimenten met regelgeving kunnen bijdragen aan de energietransitie.

Experiment 1: Afwijkende duur voorlopige bestemming wind- en zonneparken

De planwetgever kan bij een bestemmingsplan voorlopige bestemmingen aanwijzen (artikel 3.2 Wro). Hiermee kan een tijdelijk gebruik mogelijk worden gemaakt voorafgaand aan de verwezenlijking van de definitieve bestemming. Deze mogelijkheid biedt uitkomst bij de realisatie van wind- en zonneparken, door aan percelen grond de voorlopige bestemming windenergie toe te kennen. Op grond van de Wro kan een voorlopige bestemming echter maar ten hoogste vijf jaar gelden. Deze termijn is echter te kort om een projectontwikkelaar de zekerheid te bieden dat hij een investering in een wind- of zonnepark kan terugverdienen. De wettelijke termijn schrikt potentiële investeerders dan ook af, terwijl wind- en zonneparken hard nodig zijn om de energietransitie te kunnen realiseren.

Het experiment biedt hiervoor een oplossing: planwetgevers kunnen over de band van de Chw met een voorlopige bestemming tussen de 25 en 30 jaar experimenteren. Dit sluit aan bij de economische levensduur van een windturbine en zonnepaneel. De planwetgever behoudt hierdoor de mogelijkheden om na afloop van die termijn een nieuwe afweging te maken over de bestemming van de gronden, zonder dat de ontwikkelaar (veel) onzekerheid heeft over de economische rendabiliteit van de investering.

Een voorbeeld van dit experiment is de realisatie van het windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Met toepassing van artikel 7o Besluit invoering Chw is aan deze gronden een voorlopige bestemming toegekend voor een periode van 30 jaar.

Experiment 2: Lagere energieprestatiecoëfficiënt (EPC)

Om ervoor te zorgen dat nieuwe woningen en utiliteitsgebouwen energiezuinig zijn, worden daar in het Bouwbesluit 2012 eisen aan gesteld. De maat voor energiezuinigheid heette voorheen de energieprestatiecoëfficiënt (EPC). Met ingang van 1 januari 2021 is de EPC vervangen door de strengere BENG-eisen (Bijna Energie-Neutrale Gebouwen). Deze eisen leiden ertoe dat nieuwe woningen en utiliteitsgebouwen moeten worden voorzien van een zeer goede isolatie en de meest duurzame technieken voor de opwekking van energie.

Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zal tegelijkertijd met de Omgevingswet (Ow) in werking treden. Het nieuwe Besluit vervangt het Bouwbesluit 2012. Hiermee ontstaat de mogelijkheid voor gemeenten om maatwerkregels te stellen. Er kunnen dan gebieden of categorieën gebruiksfuncties worden aangewezen waarin de EPC/BENG-eisen worden aangescherpt.

Een aantal gemeenten hadden, gelet op de eigen duurzaamheidsambities, de wens al voor de inwerkingtreding van de Ow maatwerkregels te stellen en heeft zich daarom aangemeld voor een Chw-experiment.

Het experiment is neergelegd in artikel 6b en artikel 6p Besluit uitvoering Chw. In de betreffende gemeenten geldt nu al een strengere EPC voor nieuw te bouwen woningen. Bovendien krijgen gemeenten hiermee de mogelijkheid om in de eigen bouwverordening een nog lagere EPC voor te schrijven voor woningen of andere gebruiksfuncties.

Een voorbeeld van een gemeente die dit heeft toegepast is Amsterdam. Daar geldt voor alle vergunningaanvragen die vanaf 18 februari 2019 voor nieuwbouwwoningen zijn ingediend, een EPC van <0,2 in plaats van 0,4.

Experiment 3: Van het gas af met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

Een van de belangrijkste afspraken in het Klimaatakkoord voor de gebouwde omgeving is dat alle 7 miljoen bestaande woningen en 1 miljoen bestaande andere gebouwen in 2050 van het aardgas af moeten zijn. Voor nieuwe woningen geldt sinds de wijziging van de Gaswet per 1 juli 2018 al een verbod om aan te sluiten op het gasnet.

De huidige wet- en regelgeving biedt nog geen mogelijkheid om bestaande gebouwen verplicht van het gas af te sluiten. Voor deze gebouwen geldt voor de netbeheerder nog steeds een aansluitplicht. De gemeente kan in het bestemmingsplan ook niet afdwingen dat bestaande woningen van het aardgas worden afgesloten, omdat de levering van gas geen ruimtelijk relevant aspect is. Bovendien bepaalt artikel 62 Gaswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is het transporteren en leveren van gas in het belang van de energievoorziening aan regels te binden.

De Transitiewet heeft ervoor gezorgd dat bij wege van experiment van de regels uit de Gaswet mag worden afgeweken (artikel 2.4 Chw). Gemeenten krijgen hierdoor de bevoegdheid om in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte per wijk of in een bepaald gebied van de gemeente, een datum op te nemen waarop de gasaansluitingen van bestaande gebouwen afgekoppeld (kunnen) worden en daarmee de wijk of het gebied aardgasvrij wordt.

In de 21e tranche van het Besluit uitvoering Chw was artikel 7ag voorgesteld. De gemeente Utrecht zou dan, in afwijking van artikel 62 Gaswet, in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gebieden kunnen aanwijzen in de wijk Overvecht-Noord waarbinnen het verboden is te beschikken over een kookgasaansluiting.

Tijdens de politieke behandeling van de 21e tranche hebben Kamerleden echter vraagtekens geplaatst bij de wenselijkheid van de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het verbod om te beschikken over een kookgasaansluiting. Bij motie is de regering verzocht deze bepaling te schrappen uit de 21e tranche. Die motie is aangenomen, waardoor het experiment – zo lijkt het – niet doorgaat.

Experiment 4: Gemeentelijke regeling slagschaduw en lichtschittering

In de 17e tranche (artikel 7x Besluit uitvoering Chw) is voor de gemeenten Almere en Zeewolde een experiment opgenomen dat de realisatie van een windturbinepark makkelijker moet maken. In deels hetzelfde gebied (plangebied Oosterwolde) moeten ook circa 15.000 nieuwe woningen komen. De huidige regelgeving ter voorkoming en beperking van slagschaduw en lichtschittering van windturbines maakt het echter onmogelijk om voldoende windenergie én voldoende woningen tegelijkertijd te realiseren, nu de slagschaduwcontouren van de windturbines een groot deel van het plangebied Oosterwolde zullen overlappen.

De slagschaduwnorm van artikel 3.12 Activiteitenregeling heeft tot gevolg dat de windturbines een stilstandvoorziening moeten bevatten, die ervoor zorgt dat de turbine stil komt te staan als gemiddeld meer dan zeventien dagen per jaar gedurende meer dan twintig minuten per dag slagschaduw optreedt op een gevoelig object zoals een woning. Om te voorkomen dat er te weinig woningen kunnen worden gebouwd of veel woningen een gevel zonder kozijnopeningen (‘blinde gevel’) moeten krijgen en/of dat de windturbines te vaak stil moeten staan, maakt het Chw-experiment het mogelijk om af te wijken van artikel 3.12 Activiteitenregeling.

In een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kunnen nu afwijkende normen voor slagschaduw en lichtschittering worden opgenomen. Er wordt gedacht aan het voorschrijven van voorzieningen aan de woningen die hinder door slagschaduw en lichtschittering in de woning kunnen voorkomen, zoals een automatisch rolluiksysteem. Op deze manier zou een goede leefomgevingskwaliteit bereikt kunnen worden en tegelijkertijd kunnen worden geborgd dat het windpark zo veel mogelijk hernieuwbare energie levert.

Wat leren deze experimenten ons?

De Ow zal naar verwachting op 1 januari 2022 in werking treden. Net zoals de Chw, zal de Ow een experimenteerbepaling bevatten (artikel 23.3 lid 1 Ow). De wetgever lijkt met de nieuwe experimenteerbepaling meer ruimte te willen bieden voor experimenten. Het blijft dus relevant om te bekijken welke lessen kunnen worden getrokken uit de hierboven besproken en andere experimenten. Uit bovenstaande experimenten kan in ieder geval het volgende worden afgeleid::

  • Ontwikkelingen die in potentie bijdragen aan de energietransitie kunnen worden belemmerd door (onnodig) knellende regelgeving, die investeringen in die ontwikkeling onaantrekkelijk maakt. Het kan zinvol zijn deze wet- en regelgeving te wijzigen (zie experiment 1).
  • Maatwerkregels kunnen ervoor zorgen dat gemeenten met lokale duurzaamheidsambities niet beperkt worden door regelgeving op rijksniveau (zie experiment 2).
  • Voor experimenten moet voldoende (politiek) draagvlak bestaan. Experimenten kunnen immers afbreuk doen aan rechtszekerheid, rechtsgelijkheid of een bepaald beschermingsniveau (zie experiment 3).

In dit blog las u een samenvatting van hoofdstuk 10 van de bundel ‘2030: Het juridisch instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptie in Nederland’. De bijdrage is opvraagbaar bij de auteur van dit blog.