Nederland staat voor een enorme uitdaging waar het betreft het terugbrengen van de uitstoot van broeikasgassen. De recent verschenen bundel ‘2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland’ gaat vanuit verschillende perspectieven in op deze uitdaging. De centrale vraag daarbij is of het huidige Nederlandse juridische instrumentarium afdoende is om de ambitieuze doelstellingen voor 2030 te realiseren. En of dat instrumentarium voldoende is om de negatieve effecten van klimaatverandering te beperken, te ondervangen of hiermee om te gaan. Bestaat er behoefte aan een andere interpretatie en/of toepassing van bestaande instrumenten, aan de doorontwikkeling van het bestaande recht of zelfs aan geheel nieuwe juridische instrumenten? In een zestal blogs nemen wij u de komende dagen mee langs diverse juridische vragen die in de bundel door diverse auteurs worden geadresseerd. In dit blog bespreken wij de door Detlef van Vuuren en door Sanne Akerboom en Chris Backes geschreven hoofdstukken. In die hoofdstukken wordt ingegaan op de nationale, Europese en internationale emissiereductiedoelstellingen en andere doelen waarvoor Nederland zich gesteld ziet.
Wat betekent het Akkoord van Parijs voor klimaatbeleid in Nederland?
Met de ondertekening van het Akkoord van Parijs in 2015 hebben de meeste landen, waaronder Nederland, zich verbonden aan de doelstelling de mondiale temperatuurstijging te beperken tot ruim onder de 2⁰ C en bij voorkeur tot 1,5⁰ C. Gegeven deze doelstelling doet zich de vraag voor of het klimaatbeleid van Nederland daarmee consistent is. Detlef van Vuuren gaat in zijn hoofdstuk in op die vraag en constateert dat deze vraag niet eenvoudig is te beantwoorden en afhangt van welke reducties wereldwijd (gaan) worden gerealiseerd en welke bijdrage Nederland vervolgens zou moeten, kunnen en/of willen leveren. Niet alleen wetenschappelijke onzekerheden, maar ook maatschappelijke en politieke keuzes spelen daarbij een rol.
Het huidige beleid is ontoereikend
Toch kan aan de hand van verschillende scenario’s worden nagegaan of het klimaatbeleid van Nederland voor 2030 en 2050 in overeenstemming is met de doelstellingen van Parijs. Zoals ook volgt uit het UNEP Emission Gap Report 2020, van november vorig jaar, kan niet alleen de conclusie worden getrokken dat de komende tien jaar voor Nederland en de wereldgemeenschap cruciaal zijn om de temperatuurstijging tot 1,5° C te kunnen beperken, maar ook, zo constateert Van Vuuren, dat het huidige Nederlandse beleid onvoldoende is om dit doel te halen.
Als onderdeel van het Parijs-akkoord hebben landen Nationally Determined Contributions (NDC’s) ingediend, die aangeven wat de omvang van de voorgenomen emissiereductie is van een land of groep van landen voor de komende tien tot vijftien jaar. Van Vuuren constateert onder verwijzing naar diverse bronnen dat de reducties van de NDC’s op dit moment ruim onvoldoende zijn om de temperatuurdoelstellingen uit het Akkoord van Parijs te kunnen realiseren. Dit wordt ook bevestigd in het eerder genoemde UNEP Emission Gap Report 2020. Dit betekent dat al op korte termijn een forse aanscherping nodig is van de NDC’s van de verschillende landen en van de EU, en daarmee staat ook vast dat het klimaatbeleid van de EU en van Nederland zal moeten worden aangescherpt.
De conclusie dat het huidige beleid niet afdoende is wordt ook onderschreven door de eind vorig jaar gepubliceerde Klimaat en Energieverkenning (KEV-2020), die in de Klimaatwet is opgenomen als instrument om de voortgang van het klimaatbeleid in Nederland te monitoren. De KEV 2020 geeft inzicht in de ontwikkelingen van de uitstoot van Nederlandse broeikasgassen in het verleden en tot en met 2030. In 2019 is in Nederland een Klimaatakkoord tot stand gekomen, waarbij de overheden en maatschappelijke actoren die over het akkoord hebben onderhandeld zijn uitgegaan van een reductiedoelstelling voor Nederland in 2030 van 49%. De Nederlandse uitstoot van broeikasgassen laat volgens het KEV een daling zien, maar is niet voldoende om de doelstelling van 49% reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te halen.
Toch zijn de doelen van het Parijs-akkoord nog in zicht
Het lijkt redelijk te veronderstellen dat het energiesysteem in Nederland halverwege deze eeuw zo goed als ‘CO2-emissie-vrij’ zal moeten zijn om de doelstellingen van het Parijs Akkoord te halen. Voor 2050 geven berekeningen aan dat er gestreefd zou moeten worden naar een bijna volledige decarbonisatie en zelfs naar negatieve emissies. Hier zijn wel ingrijpende veranderingen voor nodig. In de praktijk betekent dit onder meer dat vanaf nu alle energie-investeringen op (bijna) volledige decarbonisatie gericht moeten zijn, en bovendien zal moeten worden nagedacht over welke gevolgen negatieve emissies hebben op bijvoorbeeld de voedselvoorziening en milieu. Dit vereist een beleid voor de lange termijn.
Scenariostudies laten zien dat het vanuit technologisch en economisch perspectief daadwerkelijk mogelijk is om nog aan de Parijsdoelstellingen te voldoen. Zo heeft de technologische ontwikkeling in de afgelopen jaren geleid tot een forse kostendaling van hernieuwbare energie, opslag van elektriciteit en elektrisch transport. Als gevolg hiervan is het nu makkelijker voor te stellen hoe in bepaalde sectoren een ‘nul-CO2’-systeem kan worden bereikt. Ook kan er nog veel gewonnen worden met bijvoorbeeld herbebossing of het vergroten van het bewustzijn van het klimaatprobleem bij zowel burgers als bedrijven zodat andere keuzes worden gemaakt.
Klimaatdoelstellingen van de EU en Nederland voor 2020
Wanneer we, naast de doelstellingen voortvloeiend uit het Akkoord van Parijs, kijken naar de klimaatdoelstellingen van specifiek de Europese Unie en Nederland, zoals Chris Backes en Sanne Akerboom doen in hun bijdrage, kunnen we voor 2020 vaststellen dat een 20% emissiereductie van broeikasgassen ten opzichte van 1990 had moeten zijn gerealiseerd alsook 20% hernieuwbare energie en 20% energie-efficiëntie. Deze cijfers vloeien voort uit de klimaatverdragen UNFCCC, het bijbehorende Kyoto Protocol en het Doha-amendement bij het Kyoto Protocol.
Voor Nederland werd in Europees verband voor emissies die niet onder het Europese emissiehandelssysteem (ETS) vallen een reductiedoelstelling van 16% ten opzichte van 2005 vastgesteld. Vanwege het Urgenda-arrest is de Nederlandse CO2-emissiereductie voor 2020 verhoogd tot 25% ten opzichte van 1990 (zonder dat daarbij in de uitspraak onderscheid is gemaakt tussen onder ETS vallende emissies en niet onder ETS vallende emissies).
Zijn de EU-doelstellingen voor 2020 gehaald?
Aan de hand van deze doelen valt te concluderen dat de EU haar reductiedoelstelling voor broeikasgasemissies van 20% voor 2020 ten opzichte van 1990 ruim haalt. Nederland laat een wisselend beeld zien. De laatste projecties laten voor 2020 een emissiereductie van 21-22% zien. Dat is genoeg om te voldoen aan de voor Nederland geldende EU-reductiedoelstelling, maar is niet voldoende om te voldoen aan het reductiebevel als neergelegd in de Urgenda-uitspraak.
Door de coronacrisis is de Urgenda-reductiedoelstelling voor het jaar 2020 mogelijk wel haalbaar. Uitgaande van de laatste cijfers wordt over 2020 een reductie verwacht van tussen de 24 en 29%, waarmee deze doelstelling wel – mogelijk eenmalig – zal kunnen worden gehaald. Dit is echter niet per se een verdienste van klimaatbeleid, maar van de crisis waarin Nederland vanwege corona is komen te verkeren, waarbij wel moet worden opgemerkt dat het kabinet heeft voorgesteld na 2020 alsnog extra maatregelen te nemen om zo (minimaal) aan het Urgenda-reductiebevel voldoen. Een van die voorstellen is de elektriciteitsproductie in de nog bestaande kolencentrales verder te beperken. Daarnaast is een aanvullend pakket aan maatregelen aangekondigd zoals het verhogen van SDE+-subsidies voor hernieuwbare energieprojecten.
Overigens steeg het aandeel hernieuwbare energie in de gehele EU eind 2018 tot 18,9% en de EU zal in 2020 het beoogde aandeel van 20% waarschijnlijk net kunnen halen. Nederland haalt deze doelstelling niet, maar kan aan de verplichting uit de betreffende richtlijn voldoen door inkoop van duurzame energie in het buitenland. Het lijkt erop dat de EU als geheel de doelstelling voor energie-efficiëntie niet zal behalen. Nederland daarentegen ligt op dit punt wel goed op koers.
Klimaatdoelstellingen van de EU en Nederland voor 2030 en EU Green Deal
Het reductiedoel voor de uitstoot van broeikasgassen – ETS en niet-ETS tezamen – is voor 2030 door de Europese Raad vastgesteld op 30% ten opzichte van 2005 (en ten minste 40% ten opzichte van 1990). Dit doel is, althans voor wat betreft de niet-ETS, in ongelijke porties verdeeld over de lidstaten. Nederland moet minimaal een reductie binnen zijn niet-ETS sectoren van 36% per 2030 ten opzichte van 2005 behalen.
Het is goed mogelijk dat deze doelen worden aangescherpt als gevolg van de EU Green Deal die onlangs tot stand is gekomen en die moet gaan resulteren in een EU-Klimaatwet. Volgens de Green Deal, zoals voorgesteld door de Europese Commissie, zou de EU zich voor 2030 moeten richten op minimaal 50% emissiereductie van broeikasgassen, en heeft zij als streefdoel 55% (ten opzichte van 1990). Nederland omarmt deze doelstelling. Deze aangescherpte doelen zijn momenteel nog beleidsvoornemens die nog niet in bindende regelgeving zijn vastgelegd. Over de voorstellen bij de EU Green Deal en over de Europese Klimaatwet wordt momenteel onderhandeld in het kader van het Europese wetgevingsproces.
Klimaatdoelstellingen van de EU en Nederland voor 2050
Voor 2050 hield de EU lange tijd de volgende doelstellingen aan: in 2050 een CO2-emissiereductie van 80 tot 95% ten opzichte van 1990, een energie-efficiëntie van 40% en een aandeel hernieuwbare energie van 75%. Met de introductie van de Europese Klimaatwet zou dit volgens het voorstel van de Commissie worden aangepast en zou de EU zich richten op klimaatneutraliteit in 2050 oftewel net-zero emissies. Net-zero emissies betekent overigens niet dat er geen uitstoot van broeikasgasemissies meer plaatsvindt, maar wel dat deze aanzienlijk worden beperkt en dat hetgeen nog wel wordt uitgestoten wordt afgevangen of gecompenseerd. Uit de Nederlandse Klimaatwet volgt dat het Nederlandse emissieniveau in 2050 95% lager moet liggen ten opzichte van 1990 en verder dat dan sprake moet zijn van een CO2-neutrale elektriciteitsproductie. Of de EU Green Deal invloed gaat hebben op deze doelstellingen is vooralsnog onduidelijk.
In dit blog las u een samenvatting van twee hoofdstukken van de recent verschenen bundel ‘2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland’, gepubliceerd bij BoomJuridisch (red. Chris Backes, Edward Brans en Herman Kasper Gilissen). De hier besproken bijdragen zijn opvraagbaar bij de auteurs van dit blog.
