Nederlandse gemeenten zijn van groot belang voor het bereiken van de doelstellingen van het Klimaatakkoord. Zo staan juist de gemeenten aan de lat voor het opstellen en uitvoeren van de Warmteplannen, de Regionale Energiestrategie (RES) en hebben zij een regierol in de transitie naar aardgasvrije wijken. Daarbij bedenken gemeenten uiteenlopende dingen om hun inwoners zover te krijgen hun eigen woning verder te verduurzamen. De vraag is in hoeverre het juridisch mogelijk is om duurzaamheidseisen aan kopers van kavels in een bepaald gebied bindend op te leggen. Op 9 december jl. deed de Rechtbank Noord-Nederland in dit verband een interessante uitspraak die ziet op de reikwijdte van artikel 122 van de Woningwet.
Waar ging de zaak over?
Duurzaamheid is een hot item en veel gemeenten beschikken inmiddels over een duurzaamheidsnota waarin zij hun beleid hieromtrent hebben vastgelegd. In het kader van haar duurzaamheidsbeleid heeft de gemeente Tytsjerksteradiel in de duurzaamheidsnota opgenomen de door haar uitgegeven woningbouwkavels standaard te voorzien van een regenwateropvang en -hergebruiksysteem. Dit houdt onder meer in dat regenwater wordt opgevangen, via buizen naar een regenwatertank wordt geleid, en na filtering getransporteerd wordt richting toilet en buitenkraan. Een koper van een dergelijk bouwterrein is verplicht dit regenwatersysteem aan te sluiten en voor gebruik gereed te hebben op het moment dat de nieuwbouwwoning zal worden bewoond. De gemeente berekent de kosten die met deze aansluiting gepaard door aan de koper.
Twee bewoners van de betreffende kavels hebben twijfels over de juridische houdbaarheid van deze duurzaamheidseis en brengen de zaak aan bij de Rechtbank Noord-Nederland. Aan hun vorderingen leggen zij primair ten grondslag dat de gemeente door dit regenwatersysteem verplicht te stellen, in strijd heeft gehandeld met artikel 122 van de Woningwet. Dit artikel verbiedt immers nadere technische voorschriften te stellen ten aanzien van onderwerpen waarin bij of krachtens het Bouwbesluit is voorzien. In afdeling 5.2 van het Bouwbesluit, en dan met name de daarin opgenomen artikelen 5.8 en 5.9, is een en ander geregeld over duurzaamheid. En dus stond het de gemeente op grond van artikel 122 van de Woningwet niet vrij om via de civielrechtelijke weg nadere eisen te stellen ten aanzien van dit onderwerp, en zo een hoger duurzaamheidsniveau te verplichten dan waartoe het Bouwbesluit verplicht. Dit brengt met zich mee dat de aanschaf- en installatiekosten van het regenwatersysteem door de kopers onverschuldigd zijn betaald en de gemeente deze aan hen zou moeten terugbetalen, aldus de bewoners.
De gemeente brengt daartegen in dat duurzaamheid geen onderwerp is dat in het Bouwbesluit (uitputtend) is geregeld. Voor de onderwerpen veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu is dat wel het geval. Waar in afdeling 5.2 van het Bouwbesluit gesproken wordt over "duurzaam bouwen" ziet dat enkel op het verminderen van de milieueffecten van het materiaalgebruik bij nieuwbouw. Daarmee is duurzaamheid nog geen onderwerp waarin het Bouwbesluit voorziet. En mocht duurzaamheid tóch een onderwerp zijn, dan is het voorschrift over een regenwatersysteem niet aan te merken als een (technisch) bouwvoorschrift. Het regenwatersysteem was namelijk al geplaatst voor de verkoop van de bouwkavels en kan enkel om die reden niets te maken hebben met technische voorschriften waaraan bij het bouwen moet zijn voldaan. Volgens de gemeente is er dan ook geen sprake van handelingen in strijd met artikel 122 van de Woningwet.
Oordeel rechtbank
Is het contractueel bedingen dat kopers van door de gemeente uitgegeven woningbouwkavels een regenwatersysteem moeten afnemen en aansluiten juridisch houdbaar? De rechter oordeelt, in navolging van beide bewoners, van niet.
Het voorschrijven van een regenwatersysteem is volgens de rechtbank wel degelijk aan te merken als een (technisch) bouwvoorschrift, nu dit vergelijkbaar is met voorschriften zoals die in het Bouwbesluit zijn opgenomen over de afvoer van afvalwater, fecaliën en hemelwater. Dit geldt temeer nu een regenwatersysteem na aansluiting onderdeel van de (technische installaties van de) woning uitmaakt.
De rechtbank grijpt vervolgens terug op de wetsgeschiedenis van artikel 122 van de Woningwet. In het Bouwbesluit zijn alle bouwtechnische voorschriften opgenomen waaraan bouwwerken in Nederland moeten voldoen. Daarmee zijn de voorschriften, die voorheen door de gemeenten werden geformuleerd, geüniformeerd en gecentraliseerd ter bevordering van de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Dit brengt met zich mee dat het Bouwbesluit is bedoeld als een uitputtende regeling. Artikel 122 van de Woningwet is opgenomen om te voorkomen dat gemeenten langs privaatrechtelijke weg alsnog diverse (bouw)technische voorschriften zouden formuleren en zo toch hun eigen bouwregels zouden hanteren, als gevolg waarvan de met het Bouwbesluit beoogde deregulering gefrustreerd zou kunnen worden. De in het Bouwbesluit geformuleerde technische bouwvoorschriften moeten dan ook worden gezien als zowel een minimale als een maximale toetsingsnorm. Wel staat het de gemeente vrij om in onderling overleg en op basis van gelijkwaardigheid aan de hand van convenanten meer af te spreken dan in het Bouwbesluit is vastgelegd. In deze casus was echter sprake van een contractuele verplichting.
In het Bouwbesluit kunnen uitsluitend bouwtechnische voorschriften worden gegeven uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Naar het oordeel van de rechtbank is het verplichten van een regenwatersysteem een voorschrift dat valt onder het onderwerp milieu. Het onderwerp milieu moet immers niet te beperkt worden uitgelegd. Het verplicht stellen van een regenwatersysteem is een duurzaamheidsmaatregel waarmee wordt beoogd verantwoord watergebruik te bewerkstelligen, om zo de milieubelasting door het bouwen terug te dringen.
De wetgever heeft het stellen van milieueisen bij (ver)bouw als een exclusieve bevoegdheid van de rijksoverheid willen aanmerken en daartoe het onderwerp milieu in het Bouwbesluit opgenomen, aldus de rechtbank. Ondanks dat de in de artikelen 5.8 en 5.9 van het Bouwbesluit gegeven voorschriften ten aanzien van milieu materieel beperkt zijn ingevuld, moeten deze als uitputtend worden beschouwd. Er is daarom geen plaats voor aanvullende gemeentelijke voorschriften of contractuele bedingen ten aanzien van het onderwerp milieu.
Dit uitgangspunt kan overigens ook worden afgeleid uit artikel 7A van de Woningwet. Op grond van dit artikel kan de minister onder meer uit het oogpunt van milieu een gemeente in een bijzonder geval toestaan aanvullende technische voorschriften te stellen die de geldende voorschriften in het Bouwbesluit te boven gaan of waarin het Bouwbesluit niet voorziet. Wanneer de gemeente de bevoegdheid zou hebben om milieuvoorschriften op te leggen die (nog) niet in het Bouwbesluit zijn opgenomen, zou dit artikel 7A overbodig zijn geweest.
Tot slot
Kortom, het opleggen van een regenwatersysteem ziet op een onderwerp waarin reeds in het Bouwbesluit is voorzien. En artikel 122 van de Woningwet sluit nu juist uit dat gemeenten via de civielrechtelijke weg extra voorschriften stellen ten aanzien van onderwerpen die bij of krachtens het Bouwbesluit geregeld zijn. Door de aanschaf en aansluiting van een regenwatersysteem bij de verkoop van woningbouwkavels contractueel te verplichten handelt de gemeente dus op een wijze die valt onder het verbod zoals dat is gesteld in artikel 122 van de Woningwet.
Deze uitspraak laat zien dat waar het gaat om aanvullende duurzaamheidseisen ten aanzien van bebouwing, bijvoorbeeld een strengere EPC-norm, een WKO-installatie of zonnepanelen, dit op grond van het Bouwbesluit en artikel 122 van de Woningwet lastig is. Duurzaamheid bevorderende maatregelen van gemeenten kunnen moeilijk juridisch gewaarborgd worden zo lang het Bouwbesluit hieromtrent geen voorschriften stelt. Wanneer een huiseigenaar op eigen initiatief een duurzame woning wenst te realiseren, of dat gebeurt via privaatrechtelijke afspraken, is er geen probleem. Zolang het maar niet contractueel wordt opgelegd of afgedwongen door de gemeente. Het is niet bekend of hoger beroep is aangetekend.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland van 9 december 2020. ECLI:NL:RBNNE:2020:4348.
