In het Klimaatakkoord ligt een flinke opgave voor wind op land. De rechtspraak over dit onderwerp staat niet stil. In deze blogreeks bespreken wij de meest in het oog springende ontwikkelingen in deze rechtspraak. Dit is het eerste deel van de blogreeks. In dit deel staat het belanghebbende-begrip centraal. Een belangrijk begrip, want alleen belanghebbenden kunnen bezwaar en beroep aantekenen tegen besluiten voor de realisatie van windparken. Wie zijn die belanghebbenden? Voor het antwoord op deze vraag biedt de rechtspraak de nodige handvatten. In dit blog zetten wij de belangrijkste voor u op een rij.
Gevolgen van enige betekenis
In het omgevingsrecht kunnen alleen belanghebbenden in bezwaar en beroep opkomen tegen een besluit van een bestuursorgaan. Ingevolge artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’. Binnen het omgevingsrecht is dit in beginsel iedereen die ‘rechtstreeks feitelijke gevolgen’ ondervindt van een activiteit die door een omgevingsrechtelijk besluit wordt toegestaan. In de uitspraak Walibi Holland van 16 maart 2016 heeft de Afdeling een uitzondering aangebracht op deze hoofdregel. De feitelijke gevolgen die iemand ondervindt, moeten ‘gevolgen van enige betekenis’ zijn.
In een uitspraak van 23 augustus 2017 heeft de Afdeling het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ expliciet willen verduidelijken. Gevolgen van enige betekenis ontbreken, wanneer de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Factoren die hierbij meespelen zijn afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de gevolgen zijn van belang. Dit moet bovendien naar ‘objectieve maatstaven’ worden gemeten.
Specifiek voor wind op land is het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ verder ingekaderd in de uitspraak Windpark De Drentse Monden en Oostermoer van 21 februari 2018. Deze gevolgen van enige betekenis kunnen aanwezig worden geacht binnen een afstand van 10 keer de tiphoogte, gemeten vanaf de voet van de dichtstbijzijnde windturbine. De Afdeling gaat er van uit dat de gevolgen van het zicht op het windpark voor het woon- en leefklimaat op een afstand van meer dan 10 keer de tiphoogte in beginsel te beperkt zijn om nog te kunnen spreken van gevolgen van enige betekenis. Daarnaast gaat de Afdeling ervan uit dat op een afstand van meer dan 10 keer de tiphoogte in beginsel geen andere gevolgen van enige betekenis van het windpark zijn te verwachten, zoals geluid- of slagschaduwhinder van enige betekenis.
Bij windpark De Drentse Monden en Oostermoer maken het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen windturbines met een tiphoogte van maximaal 210,5 meter mogelijk. Dit betekent dat op een afstand van meer dan 2.105 meter geen gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht. Personen die wonen op een afstand van meer dan 2.105 meter zijn dus geen belanghebbenden.
Deze lijn is in de rechtspraak vervolgens veelvuldig herhaald, zie bijvoorbeeld de uitspraken over Windpark Nij Hiddum-Houw, Windpark Blauw, Windpark Hattemerbroek en Windpark Oude Maas. In deze laatste uitspraak heeft de Afdeling bovendien geoordeeld dat toepassing van dit criterium niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus.
Belanghebbende bij ontheffing soortenbescherming (Wnb)
Wanneer er ontheffing wordt verleend van de verbodsbepalingen uit de Wnb, geldt een ander criterium. Onder verwijzing naar uitspraak Windpark Den Tol van 24 januari 2018 overweegt de Afdeling in de uitspraak Windpark De Drentse Monden en Oostermoer dat niet wordt gekeken naar de ruimtelijke uitstraling van het project, maar naar de handeling waarvoor de ontheffing is verleend. In de uitspraak over windpark Den Tol bestond de handeling waarvoor de ontheffing is verleend uit het doden van vogels en vleermuizen door een rotor van een windturbine. Deze handeling heeft volgens de Afdeling een beperkte ruimtelijke uitstraling. De minimale afstand tussen de woningen van appellanten en de meest nabij gelegen windturbine was 500 meter. Met een rotordiameter van 122 meter, vinden de aanvaringen van vogels en vleermuizen met een windturbine plaats op minimaal 439 meter van de woningen (de afstand van de woning tot aan de voet van de windturbine (500 meter) – de helft van de rotordiameter (61) = 439 meter). Dit maakt dat de kring van belanghebbenden bij Wnb-ontheffingen beperkter, dan bij bestemmingsplannen, inpassingsplannen of omgevingsvergunningen. Deze lijn is in de rechtspraak meerdere keren bevestigd, waarbij een afstand van 380 meter (Windpark De Drentse Monden en Oostermoer) 500 meter (Windpark De Groene Delta) en 632 meter (Windpark Hattemerbroek) te ver is bevonden om als belanghebbende te worden aangemerkt.
Argumenten dat soorten die aanvaringsslachtoffer kunnen worden in de omgeving van appellanten voorkomen, omdat zij daar vliegen of foerageren, zijn voor de Afdeling onvoldoende om toch aangemerkt te worden als belanghebbende. Dit geldt ook voor het argument dat merels jaarlijks nesten in de tuin bouwen. Het enkele feit dat agrarische gronden zich tot ongeveer 90 meter van een windturbine bevinden, vond de Afdeling in uitspraak Windpark De Drentse Monden en Oostermoer onvoldoende voor een oordeel dat appellanten gevolgen van betekenis zouden ondervinden door vogelaanvaringen bij de turbines.
Waar het gaat om een rechtspersoon, bijvoorbeeld een stichting, moet de bescherming van natuurbelangen voldoende verband houden met de statutaire doelstelling van de stichting, om als belanghebbende bij een Wnb-ontheffing te kwalificeren. Een stichting in uitspraak Windpark N33 behartigde het belang van een goed woon- en leefklimaat van de bewoners in het genoemde gebied. De statutaire doelstelling was daarmee niet gericht op de bescherming van natuurbelangen. De Afdeling beoordeelde vervolgens aan de hand van het hierboven beschreven afstandscriterium of de stichting belanghebbende is, omdat de bewoners voor wiens belangen de stichting opkomt dat zouden zijn. Een vergelijkbare beoordeling vindt u terug in de uitspraak Windpark Koningspleij.
Belanghebbende bij vergunning gebiedsbescherming (Wnb)
Soms is een windpark op enkele honderden meters afstand van een Natura 2000-gebied voorzien. Voor de realisatie van een windpark kan in dat geval een Wnb-vergunning nodig zijn. De kring van belanghebbenden bij een Wnb-vergunning, is groter dan bij een Wnb-ontheffing. Zoals bepaald in uitspraak windpark N33 is voor de ontvankelijkheid van de beroepen van natuurlijke personen niet de afstand tussen woningen en de Natura 2000-gebieden bepalend, maar is van belang of ter plaatse van de woningen of percelen van appellanten gevolgen kunnen worden ondervonden van het windpark waarvoor de Wnb-vergunning is verleend. Een beoordeling van de gevolgen gebeurt op eenzelfde wijze als bij bestemmingsplan, inpassingsplan en omgevingsvergunning. Wanneer woningen zich bevinden op een afstand van meer dan 10 keer de tiphoogte, worden omwonenden geacht geen gevolgen van enige betekenis te ondervinden (zie onder meer uitspraak Windpark Hattemerbroek). Vervolgens kan, zo blijkt uit uitspraak Windpark N33, wél nog het relativiteitsvereiste worden tegengeworpen. Daarbij is de afstand van de woningen tot aan Natura 2000-gebied van belang. De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. In de uitspraak Windpark N33 oordeelde de Afdeling dat Natura 2000-gebieden op 8 kilometer afstand van de woningen, geen onderdeel uitmaken van de directe leefomgeving van de personen. In de rechtspraak wordt ook bij een beperktere afstand het relativiteitsvereiste tegengeworpen (3 kilometer, 2 kilometer en 1,5 kilometer). Hoewel appellanten belanghebbenden zijn, wordt in die gevallen het relativiteitsvereiste tegengeworpen en blijft een inhoudelijk oordeel op de beroepsgronden over de Natura 2000-gebieden alsnog achterwege.
Voor stichting is van belang of de statutaire belangen door het windpark worden geraakt. Als de stichting op basis daarvan belanghebbende is, wordt beoordeeld of de statutaire doelstelling ook strekt tot bescherming van natuurbelangen. Daarvoor beoordeelt de Afdeling in hoeverre de betrokken Natura 2000-gebieden deel uitmaken van het werkgebied van de stichting (uitspraak van 12 augustus 2015). Wanneer een stichting opkomt voor het belang van een goed woon- en leefklimaat van de bewoners in de omgeving van het windpark en niet gericht voor de bescherming van natuurbelangen als zodanig, dan beoordeelt de Afdeling aan de hand van de hiervoor beschreven afstanden of het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe leefomgeving van deze bewoners. (uitspraak Windpark De Drentse Monden en Oostermoer).
