De Amsterdamse Ja/Ja-sticker voor op brievenbussen mag blijven, zo oordeelde het gerechtshof Amsterdam op 24 september. Nu elk huishouden als gevolg van de sticker zo’n 34 kilo papier per jaar bespaart, is dit een belangrijke stap in de strijd tegen papierverspilling.

Van ‘opt-out-systeem’ naar ‘opt-in-systeem’

Tot voor kort bepaalde artikel 17 van de Amsterdamse Afvalstoffenverordening dat ongeadresseerd reclamedrukwerk mag worden bezorgd, tenzij de bewoner of gebruiker – met een sticker op de brievenbus – kenbaar maakt dit niet te willen ontvangen. Met de Nee/Nee-sticker wordt aangegeven dat ongeadresseerd reclamedrukwerk en huis-aan-huisbladen niet op prijs worden gesteld. Een Nee/Ja-sticker maakt duidelijk dat ongeadresseerd reclamedrukwerk niet, maar huis-aan-huisbladen wel mogen worden bezorgd. Dit wordt het ‘opt-out-systeem’ genoemd. Ruim één op de vijf Nederlandse huishoudens heeft een dergelijke Nee/Nee-of Nee/Ja-sticker opgeplakt. Wettelijke grondslag van de Afvalstoffenverordening is artikel 10.23 van de Wet milieubeheer (Wm).

De gemeente Amsterdam voerde als eerste Nederlandse gemeente per 1 januari 2018 het zogenaamde ‘opt-in-systeem’ in, door een Ja/Ja-sticker voor brievenbussen te introduceren. Als gevolg van de invoering van deze sticker krijgen huishoudens in Amsterdam alleen ongeadresseerd reclamedrukwerk in de bus als ze zelf zo’n sticker op hun brievenbus plakken. Geen sticker betekent geen folders. Adverteerders die toch folders door de bus gooien riskeren een last onder dwangsom, evenals de bezorgers ervan. Door verspilling van papier tegen te gaan en het aantal kilometers te verminderen dat voertuigen moeten afleggen in het logistieke proces van de productie, verspreiding en het inzamelen van drukwerk, beoogt de gemeente een betere milieubescherming te realiseren. Drukwerk van vrijwilligers- en niet commerciële organisaties, waaronder ook politieke partijen, valt overigens niet onder de definitie ‘ongeadresseerd drukwerk’. De gemeente kiest voor dit onderscheid omdat de huis- aan-huisbladen en pamfletten een belangrijke functie voor onder meer de nieuwsverspreiding op lokaal niveau en de sociale cohesie in de buurt hebben. Daarbij hebben deze bladen een lage frequentie.

De Vereniging Mail Distributie Bedrijven, Netwerk VSP B.V. en het Koninklijk Verbond van Grafische ondernemingen zijn het met dit opt-in-systeem oneens. Nu zij graag een verbod zien voor de gemeente om dit systeem te handhaven, evenals vergoeding van geleden schade, spanden zij een zaak tegen de gemeente aan. De procedure was voor hen niet succesvol.

Oordeel hof

Eisers voerden onder meer aan dat de gemeente niet bevoegd is te besluiten tot invoering van de Ja/Ja-sticker. Artikel 10.23 van de Wm ziet immers alleen op het reguleren van afvalstoffen, terwijl ongeadresseerd reclamedrukwerk op het moment van bezorging (nog) geen afvalstof is. Artikel 10.23 Wm bepaalt dat iedere gemeenteraad in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vaststelt. In de memorie van toelichting bij de Wm wordt benadrukt dat deze regels worden vastgesteld in het belang van het milieu: Dat is – en dat is hier van belang – ruimer dan de doelmatige verwijdering van afvalstoffen. Ook regels die beogen de milieuaspecten van handelingen met afvalstoffen te beperken, zijn daardoor mogelijk.

Net als de rechtbank is het hof van oordeel dat in een Afvalstoffenverordening ook regels kunnen worden opgenomen die betrekking hebben op het voorkomen dan wel het verminderen van afval. De gemeenteraad dient krachtens artikel 10.14 Wm daarbij rekening te houden met het geldende afvalbeheerplan (LAP 3), waarin preventie bovenaan staat in de prioriteitsvolgorde van de afvalhiërarchie. Een huishouden zal zich op enig moment van ongeadresseerd reclamedrukwerk ontdoen en bovendien wordt een aanzienlijk deel van het ongeadresseerd reclamedrukwerk ongelezen weggegooid. Met een en ander staat volgens het hof voldoende vast dat ongeadresseerd reclamedrukwerk als afval moet worden aangemerkt, althans dat door beperking van de verspreiding daarvan voorkomen wordt dat afval ontstaat. Het door Amsterdam geïntroduceerde opt-in-systeem valt daarmee volgens het hof binnen de ruime reikwijdte van artikel 10.23 Wm.

Verder oordeelt het hof dat de wettelijke grondslag voor artikel 17 Afvalstoffenverordening ook gevonden kan worden in de autonome regelgevende bevoegdheid ex artikel 108 en 149 van de Gemeentewet. Zolang een verordening van de gemeenteraad niet in strijd is met de Wm blijft de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen bestaan. Dat betekent dat aan de gemeenteraad, onder omstandigheden, ook de autonome regelgevende bevoegdheid toekomt om regels te stellen over de preventie van afvalstoffen.

De gemeente heeft volgens het hof ook niet onrechtmatig gehandeld door niet te kiezen voor een minder ingrijpend middel, zoals de verdere verspreiding van de Nee/Ja-sticker. Aan de gemeenteraad komt beleidsruimte toe bij het vaststellen van een verordening. Eisers hebben onvoldoende onderbouwd dat door verwezenlijking van (een van de) alternatieven een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt met voor eisers aanmerkelijk minder negatieve gevolgen.

Met de door eisers gestelde daling van hun bestaande marktwaarde wordt volgens het hof geen inbreuk gemaakt op bestaande eigendomsrechten als bedoeld in artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Dat zij door het opt-in systeem minder inkomsten kunnen genereren dan voorheen, betreft uitsluitend toekomstig inkomen dat buiten het toepassingsbereik van artikel 1 Eerste Protocol valt. De opt-outadressen en/of het klantenbestand kwalificeert niet als een eigendom in de zin van artikel 1 Eerste Protocol. Het gaat in wezen alleen om de mogelijkheid ongeadresseerd reclamedrukwerk te (laten) bezorgen en deze bezorgmogelijkheid staat niet gelijk aan een vast klantenbestand of opgebouwde clientèle.

Ook is het ingevoerde systeem volgens het Hof niet in strijd met het motiverings-, vertrouwens en- zorgvuldigheidbeginsel. Vanwege de beleidsruimte van de gemeente bij het vaststellen van een verordening, stelt de rechter zich bij de beoordeling van de vraag of de gemeente in redelijkheid tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift heeft kunnen komen, terughoudend op. De rechter heeft dan ook niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. De onderzoeken die de gemeente aan de invoering van het opt-in-systeem ten grondslag heeft gelegd rechtvaardigen de verwachting dat de gemaakte keuze een positieve effect zal hebben op de hoeveelheid reclamemateriaal dat ongelezen wordt weggegooid.

Tot slot

Verreweg de meeste gemeenten werken nog met het systeem waarin huishoudens met een Nee/Nee- of een Nee/Ja-sticker kunnen aangeven of zij wel of geen reclamefolders willen ontvangen. Er is een aantal een aantal gemeenten dat per 1 januari ook de Ja/Ja-sticker invoeren, waaronder Utrecht, Rotterdam en Haarlem . Wij verwachten dat meer gemeenten zullen volgen.

Raadpleeg hier de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 24 september 2019.