Het behalen van klimaat- en energiedoelstellingen is niet alleen een kwestie van maatschappelijke bewustwording en energiebesparing. Het realiseren van duurzame energiebronnen, bijvoorbeeld zonneparken, heeft ook een grote ruimtelijke weerslag. De effecten laten zich vooral op lokaal niveau zien. Een recente Kamerbrief over de kabinetsaanpak van het klimaatbeleid besteedt aan dit onderwerp de nodige aandacht. Vanuit de bredere ambitie om bij de inpassing van zonne-energie natuur- en landbouwgronden zoveel mogelijk te ontzien, zet het kabinet in op aangescherpt ruimtelijk beleid en het wegnemen van belemmeringen die nu nog bestaan bij het plaatsen van zonnepanelen op daken.

Ruimtelijk beleid: voorkeursvolgorde middels de zonneladder

Om zonneparken op een zorgvuldige manier ruimtelijk te kunnen inpassen, heeft de Tweede Kamer het kabinet verzocht om in samenspraak met decentrale overheden, de landbouwsector, de zonne-energiesector en netbeheerders een zogenaamde zonneladder te ontwikkelen. De zonneladder is een prioritering van locaties die geschikt zijn voor de plaatsing van (grootschalige) installaties voor de opwekking van zonne-energie.

Het kabinet is daarop met genoemde partijen een voorkeursvolgorde overeengekomen. De afwegingsprincipes van de zonneladder leidt tot een voorkeur voor zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen. Omdat hier al sprake is van bebouwing zal het introduceren van panelen op deze plekken doorgaans minder invloed hebben op de kenmerken of identiteit van een gebied. Vanuit diezelfde principes hebben daarna onbenutte terreinen in bebouwd gebied de voorkeur. Wanneer vanwege de grote energieopgave locaties in het landelijk gebied nodig zijn, gaat ook in dat geval de voorkeur uit naar gronden met een andere primaire functie dan landbouw of natuur, bijvoorbeeld waterzuiveringsinstallaties, vuilnisbelten, binnenwateren of bermen van spoor- en autowegen. Dit betekent overigens niet dat natuur- en landbouwgebieden daarbij volledig zijn uitgesloten.

Omdat de Tweede Kamer ook heeft verzocht de sturingsinstrumenten voor ruimtelijke inpassing conform de systematiek van de Omgevingswet te verankeren in rijksbeleid, zal de zonneladder in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden opgenomen.

De voorkeursvolgorde kunnen provincies en gemeenten vervolgens benutten bij het opstellen van hun regionale energiestrategieën (RES’en), als afwegingskader voor waar zonne-energie het beste kan worden ingepast. Ook in aanloop naar de RES kunnen gemeenten en provincies vergunningaanvragen voor zonneparken op natuur- en landbouwgronden toetsen aan deze volgorde, of aan een vergelijkbaar door decentrale overheden vastgesteld afwegingskader. Met als gevolg dat kwetsbare natuur en bodemleven zo veel mogelijk wordt ontzien.

De zonneladder is uitdrukkelijk geen dwingend kader. De regio’s wegen zelf af waar en op welke wijze de benodigde hernieuwbare elektriciteit op een zorgvuldige manier en met oog voor het landschap, landbouwkundige en natuurwaarden kan worden ingepast. Het kabinet roept provincies en gemeenten daarom op regie te nemen door het formuleren van helder ruimtelijk beleid. Rijk, provincies en gemeenten monitoren in het kader van het RES-proces op welke wijze de voorkeursvolgorde is toegepast en wat de nationale effecten zijn op landschap, natuur- en landbouwgronden.

Aanpassing belemmerende regelgeving

Om deze prioritering waar te maken dienen regelingen te worden aangepast die belemmerend werken. In de Kamerbrief meldt minister Wiebes (EZK) daarom dat het kabinet via een wijziging van het ‘Besluit bouwwerken leefomgeving’ (Bbl) gemeenten meer mogelijkheden wil bieden om zonnepanelen op daken bij burgers en bedrijven af te dwingen. Het Bbl is de opvolger van het Bouwbesluit 2012 onder de Omgevingswet.

Nieuwe gebouwen

Het voornemen is om gemeenten in het Bbl de nieuwe bevoegdheid te geven via een zogenoemde maatwerkregel in het omgevingsplan te eisen dat nieuwe gebouwen die niet al onder de voorgenomen BENG-eisen vallen, zoals onverwarmde industriehallen, hun dak moeten gebruiken voor duurzame opwek van energie of klimaatadaptatie. De gemeente kan hierbij gebiedsgericht differentiëren. Nieuwe gebouwen die al onder de voorgenomen BENG-eisen vallen (denk aan nieuwe woningbouw, utiliteitsbouw en overheidsgebouwen), worden met die eisen in feite al verplicht tot een minimaal aandeel hernieuwbare energie.

Bestaande gebouwen

Ook voor bestaande gebouwen worden de mogelijkheden voor gemeenten in het Bbl verruimd om zon op daken te stimuleren. Bij bestaande daken bestaat grotere noodzaak voor individueel maatwerk. Soms zal duurzaam gebruik van een bestaand dak alleen haalbaar zijn als hier financiële mogelijkheden, zoals een subsidie, tegenover staan of wordt aangesloten bij een natuurlijk vervangingsmoment, zoals renovatie. Voor de bestaande bouw is daarom gekozen voor zogenoemde maatwerkvoorschriften. Dat is een beschikking, die  altijd in het individuele geval door het bevoegd gezag gemotiveerd moet worden. Het kabinet roept gemeenten op om van deze nieuwe bevoegdheden actief gebruik te maken zodat waar mogelijk elk dak wordt benut als zonnedak.

Benutten latente daken door derde partijen

In veel gevallen is de potentie van daken groter dan de elektriciteitsbehoefte van de betreffende dakeigenaar. Om de volledige potentie van daken te benutten kunnen derde partijen de mogelijkheid krijgen om op deze daken zonneprojecten te exploiteren. Sommige provincies en gemeenten vervullen al een actieve rol in het versnellen van zon op daken, om in de regio vraag en aanbod naar daken voor de opwek van zonne-energie bijeen te brengen en te bundelen. Voor de juridische vragen die dit oproept, zoals natrekking of de consequenties voor de waarde van een pand, is een Model Opstalrecht Zonnestroomsysteem (dakproject) ontwikkeld. Op dit moment wordt de akte uitgebreid zodat hiervan ook gebruik kan worden gemaakt in geval van lease of erfpacht.

Raadpleeg hier de brief van de minister van EZK over de kabinetsaanpak van het klimaatbeleid.