Na jarenlange voorbereiding werden afgelopen week 316 zonnepanelen op het dak van de Hermitage Amsterdam in gebruik genomen. Het gebouw van de Hermitage, dat stamt uit 1681, is hiermee het eerste museale rijksmonument in Nederland dat zonnepanelen installeert. Met de grote ambitie de gebouwde omgeving te verduurzamen worden ook monumenten geraakt. Want zeker in het geval van oude gebouwen kunnen we ons voorstellen dat er nog het nodige aan verduurzaming gebeuren moet. In dit blog besteden wij aandacht aan wat hier in het geval van beschermde (rijks)monumenten zoal bij komt kijken, specifiek waar het gaat om het plaatsen van zonnepanelen. Daarbij staan we eerst stil bij de vraag hoe het ook alweer zat met de monumentenstatus en de omgevingsvergunning die voor wijziging van een monument noodzakelijk is.

Aanwijzing tot (rijks)monument

De toekenning van een monumentenstatus aan een gebouw gebeurt in geval van een rijksmonument of archeologisch rijksmonument bij ambtshalve besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het college van gedeputeerde staten besluit over de provinciale monumentenstatus en het college van burgemeester en wethouders over de gemeentelijke. Het bevoegd gezag beschikt hier over discretionaire bevoegdheid en heeft volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een ruime beleidsvrijheid bij de aanwijzing. Het aanwijzingsbeleid voor monumenten is desalniettemin terughoudend. Alleen de belangrijkste monumenten kunnen worden aangewezen (de zogenaamde ‘topbenadering’). Na aanwijzing komt het monument in het rijksmonumentenregister, op de provinciale monumentenlijst of wordt het ingeschreven in het gemeentelijk monumentenregister.

Monumentenstatus: bijna net zo ‘eeuwig’ als het monument zelf?

Eigenaren van gebouwen kunnen belang hebben bij de aanwijzing daarvan tot monument, vanwege onder meer aftrekregelingen voor onderhoudskosten en inkomstenbelasting. Aan de andere kant kunnen eigenaren net zo goed tégen zo’n aanwijzing zijn. Bijvoorbeeld omdat zij vanaf dat moment niet zomaar verbouwingen in hun pand mogen realiseren of vanwege de onderhoudsverplichtingen die bij de monumentenstatus komen kijken en kosten die hiermee zijn gemoeid.

Uit de jurisprudentie blijkt dat beroepen tegen een aanwijzing tot monument door de rechter vaak worden afgewezen, met inachtneming van de ruime beleidsvrijheid die de minister of het college in de besluitvorming daartoe had.

Na aanwijzing van een rijksmonument geldt een zogenaamde instandhoudingsplicht: een eigenaar moet zorgen dat zijn of haar rijksmonument zodanig onderhouden wordt dat behoud gewaarborgd is. Dit is geregeld in artikel 9.1, eerste lid, onder a, van de Erfgoedwet. Vaak is zo’n onderhoudsplicht ook van toepassing op gemeentelijke of provinciale monumenten. Dat blijkt dan bijvoorbeeld uit de ter plaatse geldende Erfgoedverordening.

Vandalisme, de mogelijk toekomstige verkoop van het monument, financiële omstandigheden of mogelijke financiële consequenties zijn geen omstandigheden die kunnen afdoen aan de instandhoudingsplicht die op de eigenaar van het monument rust, aldus (onder meer) Rechtbank Midden-Nederland in een uitspraak van 7 juni 2018. Daarnaast maakt ook de enkele omstandigheid dat de monumentenstatus procedures rondom verbouwen bemoeilijkt, niet dat het bevoegd gezag het algemeen belang om het pand aan te wijzen als monument niet mag laten prevaleren boven het individuele belang van de eigenaar om verbouwplannen eenvoudiger en sneller te realiseren (zie voor deze vaste jurisprudentielijn onder meer een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 5 juli 2018).

Zelfs wanneer de oorspronkelijke aanwijzing berust op een misslag of er door de jaren heen sprake is van voortschrijdend inzicht waardoor de monumentenstatus ter discussie komt te staan, gaat schrappen niet zomaar. Lees daarover ons eerdere blog over de uitspraak van 19 augustus 2018 waarin de Rechtbank Amsterdam dat bepaalde in geval van rijksmonument ’t Jagershuis in Ouderkerk aan de Amstel. Hoewel we niet weten of deze strikte lezing ook bij de aanwijzing van gemeentelijke of provinciale monumenten geldt, dienen gemeenten en provincies bij het aanwijzen van gemeentelijke monumenten wel rekening te houden met deze uitspraak.

Verbouwing van een (rijks)monument: omgevingsvergunning nodig

Over het algemeen geldt dat voor iedere wijziging van een beschermd monument een omgevingsvergunning nodig is. Voor rijksmonumenten bepaalt bijvoorbeeld artikel 2.1, eerste lid, onder f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.

Wanneer wordt een dergelijke vergunning zoal verleend? Een omgevingsvergunning aangevraagd met het doel een monument te wijzigen wordt bijvoorbeeld verleend wanneer sprake is van:

  • een sobere en doelmatige restauratie, waarbij de materiële aantasting van het monument beperkt is en het karakter van de structuur van het monument hierdoor niet wezenlijk wordt aangetast. Dat was bijvoorbeeld het geval toen ondanks wijzigingen een gebouw herkenbaar bleef als stadspoort (uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018).
  • omkeerbare wijzigingen, zoals de vervanging van een glas in lood-raam waarvan het origineel nog in de kerk bewaard blijft en waarbij bovendien de tracering of de gevel niet wordt veranderd (uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 24 augustus 2018).
  • een beperkt risico op schade, bijvoorbeeld aan het aanwezige natuursteen. Of de mogelijkheid eventuele schade onzichtbaar te restaureren (uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 24 augustus 2018).

De bescherming die met de aanwijzing wordt beoogd, betekent volgens de Afdeling niet dat eventueel in de toekomst gewenste aanpassingen, wijzigingen of sloop van het object (bijvoorbeeld in het kader van verduurzaming of modernisering) in het geheel geen doorgang kunnen vinden (zie uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018). Hoewel de aanwijzing tot monument dus op zichzelf niet betekent dat wijziging of sloop onmogelijk is, wordt dit door de toegekende monumentale status echter wel lastiger gemaakt.

Dat een monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop, zijn in ieder geval aspecten die al bij de aanwijzing van belang zijn en niet pas aan de orde kunnen komen bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging of sloop van het aangewezen monument (zie uitspraak Rechtbank Den Haag 24 augustus 2018). Dit is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geen onredelijke beperking van het eigendomsrecht! Een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het ongestoord genot van eigendom) slaagde in de jurisprudentie dan ook niet (raadpleeg in dit verband een uitspraak van de Afdeling van 15 april 2018).

Verduurzaming van monumenten

Moderne tijden brengen nieuwe uitdagingen. Eén van de huidige uitdagingen is de energietransitie. Energiezuinig en monumentaal lijkt een lastige combinatie, maar het ontwerp-Klimaatakkoord stelt dat ook monumenten eraan moeten geloven als het gaat om verduurzaming. De monumentensector streeft naar een CO2-reductie van 40% in 2030 en 60% in 2040, als gemiddelde over de gehele voorraad monumenten. Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij ‘natuurlijke’ renovatiemomenten voor de eigenaar, met aandacht voor een optimale balans tussen energie- en kostenefficiëntie én behoud en herstel van monumentale waarden. Waar isolatie niet in alle gevallen een ideale oplossing is vanwege de daarmee gepaard gaande stijging van de temperatuur, het gebrek aan ventilatie en het mogelijk opgehoopt vocht in het gebouw, worden zonnepanelen als vorm van duurzame energieopwekking regelmatig genoemd als mogelijk antwoord op de verduurzamingsvraag.

Zonnepanelen op monumenten, hoe zit dat?

In procedures komt steeds vaker aan de orde dat met een aanwijzing tot monument niet in de eigen energiebehoefte zou kunnen worden voorzien, omdat vergunningen voor zonnepanelen op basis daarvan geweigerd zullen worden. Dat een dergelijk betoog niet slaagt, laat een uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 zien. Plaatsing van een zonnepaneel op een monument is een wijziging en daarmee wel altijd vergunningplichtig in het kader van de Wabo. Het plaatsen van zonnepanelen op een monument is dus mogelijk, mits wordt voldaan aan de voorwaarden voor een vergunning. Een aanvraag tot omgevingsvergunning voor het plaatsen van panelen wordt door het bevoegd gezag altijd onder meer beoordeeld vanuit de specifieke omgeving. Daarnaast wordt gekeken naar wat de invloed van de panelen is op de monumentale waarde van het pand. De colleges hanteren daarbij bijvoorbeeld de eigen nota’s, beleidsnotities of richtlijnen. Als gevolg van de eerdergenoemde ruime beleidsvrijheid bestaan er grote verschillen tussen gemeenten waar het gaat om dit beleid!

Zo zijn sommige gemeenten ‘streng’ en mogen geplaatste panelen in het geheel niet zichtbaar zijn op de monumenten. Dit is uiteraard een lastige. Een mogelijkheid daarbij is wel dat panelen niet op de monumenten zelf worden geplaatst maar op bijvoorbeeld (lagere) bijgebouwen. Andere eisen van gemeenten die verschillende geraadpleegde nota’s beschrijven, zijn dat panelen full black moeten zijn uitgevoerd of helemaal aaneengesloten moeten zijn geplaatst. In geval van beschermde stadsgezichten mag in sommige gemeenten ‘geen enkele verandering in het dakenlandschap’ optreden. Dat leidde er in Utrecht toe dat ook zonnedakpannen of in het dak geïntegreerde zonnepanelen niet mogelijk waren. Zie daarvoor een uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018).

Dat roept de gedachte op: monumenten moeten verduurzamen, maar hoe? Veel lijkt niet te mogen. Aan de ene kant stimuleert de gemeente zonne-energie, maar wordt dat niet belemmerd door regelgeving en beleid over monumenten? Vanwege de roep om verduurzaming gaan gemeenten echter steeds vaker soepel om met aanvragen voor zonnepanelen op monumenten. Zo is voor beschermde stads- en dorpsgezichten soms geen vergunning nodig bij plaatsing op het schuine achterdakvlak, wordt niet de eis gesteld dat panelen in het geheel niet zichtbaar mogen zijn of geldt deze eis enkel vanaf de openbare ruimte of vanaf de openbare weg. Ook mogen soms zonnepanelen op daken van monumenten en panden in een beschermd stadsgezicht komen die weliswaar zichtbaar zijn vanaf de openbare weg, maar verzonken liggen in de daken met dezelfde kleur als de rest van het dakvlak of die geïntegreerd zijn in de dakpannen. Door de zonnepanelen dezelfde kleur te laten zijn als de rest van het dak zou het historische karakter van de binnenstad dan niet worden aangetast. Ook al vraagt het soms een andere aanpak of meer vooronderzoek dan gebruikelijk: duurzaamheid en welstand hoeven elkaar niet altijd te bijten. Kijk naar de Hermitage.