Dit is het tiende deel van onze blogreeks over het ontwerp-Klimaatakkoord. In deze reeks bespreken wij verschillende onderwerpen waarover partijen aan de klimaattafels met elkaar afspraken hebben gemaakt. In dit bericht staat de ruimtelijke impact van de ambities en het daarvoor ingezette omgevingsinstrumentarium centraal.

Nederland is met een aantal van 408 mensen per vierkante kilometer behoorlijk dichtbevolkt. Elk stuk ruimte heeft in ons kikkerlandje dan ook al één of meerdere bestemming(en). De productie en het transport van duurzame energie is nu al zichtbaar en straks overal: op daken, in de straat en in het landschap. Dat betekent dat we een nog groter beroep op onze schaarse ruimte zullen moeten doen. Duurzame energie is daarnaast niet alleen een kwestie van ordenen, maar van ook van keuzes maken. Ligt de nadruk in een gebied op zonneparken of windmolens? Welke wijken zijn geschikt voor warmtenetten en welke niet? Bij deze noodzakelijke en soms ingrijpende keuzes is het omgevingsinstrumentarium van belang: de instrumenten die het omgevingsrecht biedt om het klimaatbeleid ten uitvoer te brengen.

Regionale Energiestrategieën (RES) voor hernieuwbare energie op land

Waar het gaat om hernieuwbare energie op land maken gemeenten, provincies en waterschappen in samenspraak met netbeheerders en andere partners de ruimtelijke inpassing van de energietransitie concreet in Regionale Energiestrategieën (RES). De bedoeling is dat medio 2021 de meeste afspraken uit het Klimaatakkoord in de RES zijn vertaald naar regionale energiedoelstellingen voor gebieden en projecten. Lees hierover ook ons eerdere blog.

Partijen bij het ontwerp-Klimaatakkoord zien graag dat overheden voor alle andere planologisch relevante maatregelen in de eerste helft van 2019 de data vaststellen waarop deze geborgd gaan worden. Uit het ontwerp-akkoord blijkt niet op welke wijze die borging moet plaatsvinden, maar het ligt voor de hand dat bedoeld wordt de borging in de omgevingsvisies (net zoals de RES geborgd moet worden in de omgevingsvisie).

De Omgevingswet

Naar verwachting wordt in 2021 de Omgevingswet van kracht: een herziening van huidige stelsel van omgevingsrecht. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving is in de Omgevingswet het leidende beginsel. De wet probeert deze kwaliteit te waarborgen en tegelijkertijd ontwikkelingen mogelijk te maken. Daarbij is een belangrijk uitgangspunt van de wet een ‘integrale’ manier van kijken naar ruimtelijke opgaven. Dat betekent dat bij het formuleren van beleidsdoelen op een bredere wijze dan voorheen rekening moet worden gehouden met verschillende beleidsterreinen zoals milieu, bereikbaarheid/mobiliteit, gezondheid, waterkwaliteit of natuur. Ook klimaat wordt een onderdeel van deze integrale afwegingen

Het kabinet start begin 2019 met het aanvullen en aanscherpen van de al vastgestelde regelgeving onder de Omgevingswet, met specifieke regels voor de energietransitie.

Nieuw instrumentarium bij de transitie

Met de komst van de Omgevingswet vervallen tientallen instrumenten op het gebied van het omgevingsrecht. Uiteindelijk blijven er zes kerninstrumenten over: de Omgevingsvisie, het Programma, Algemene rijksregels (algemene maatregelen van bestuur), het Omgevingsplan, de Omgevingsvergunning en het Projectbesluit. Een aantal daarvan wordt in het ontwerp-Klimaatakkoord genoemd als ‘tools’ in de transitie.

Het instrument waarmee het tegengaan van klimaatverandering en de energietransitie als doelstellingen in het ruimtelijk beleid verweven kunnen worden, is in de eerste plaats de omgevingsvisie.

Omgevingsvisie

Het rijk, de provincies en de gemeenten krijgen ieder de plicht om een omgevingsvisie op te stellen. Een omgevingsvisie is een strategische beleidsvisie voor de (middel)lange termijn. In de omgevingsvisie worden ambities en doelen voor alle terreinen van de fysieke leefomgeving op hoofdlijnen en in samenhang met elkaar, met andere woorden integraal, vastgelegd. Dit instrument heeft daarmee dan ook een politiek-bestuurlijk karakter. De gemeente stelt één omgevingsvisie vast voor het hele grondgebied, maar kan deze ook samen met een andere gemeente of met de provincie opstellen.

Bij de uitvoering van projecten liggen verschillende (conflicterende) ruimteclaims op de loer. De afwegingen die hierbij moeten worden gedaan vinden – in lijn met het gedachtegoed van de Omgevingswet – voor het grootste deel op decentraal niveau plaats. Het ontwerpakkoord geeft lagere overheden mee daarbij steeds de inrichtingsprincipes van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in acht te nemen. Bijvoorbeeld het centraal blijven stellen van de kenmerken en identiteit van een gebied. Gemeenten krijgen een belangrijke rol waar het gaat om het toewijzen van functies aan gebieden in het nieuwe instrument van het omgevingsplan.

Omgevingsplan

Een onderdeel van de vereenvoudiging van het omgevingsrecht als gevolg van de Omgevingswet, is het vervangen van de naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen die op dit moment binnen de Nederlandse gemeentelijke grondgebieden van toepassing zijn. In plaats daarvan komt er één omgevingsplan per gemeente. Het omgevingsplan is echter meer dan een bundeling van bestemmingsplannen en beheersverordeningen: ook alle regels over de fysieke leefomgeving die de gemeente stelt binnen haar gehele grondgebied worden hiervan onderdeel. Met andere woorden: de inhoud van lokale verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving zoals deze nu zijn vastgelegd in bijvoorbeeld de algemene plaatselijke verordeningen (APV’s). De bedoeling is dat gemeenten in het omgevingsplan invulling geven aan de maatschappelijke opgaven uit de gemeentelijke omgevingsvisie.

Ondanks de grote rol voor de gemeente biedt de Omgevingswet, net als de huidige regelgeving, provincies en de Rijksoverheid wel instrumenten om projecten te ondersteunen en/of te realiseren. Bijvoorbeeld door het opstellen van projectbesluiten voor grote energieprojecten. Projectbesluiten vervangen onder de Omgevingswet (onder meer) de oude provinciale en rijksinpassingsplannen.Bij de uitvoering van projecten liggen verschillende (conflicterende) ruimteclaims op de loer. De afwegingen die hierbij moeten worden gedaan vinden – in lijn met het gedachtegoed van de Omgevingswet – voor het grootste deel op decentraal niveau plaats. Het ontwerpakkoord geeft lagere overheden mee daarbij steeds de inrichtingsprincipes van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in acht te nemen. Bijvoorbeeld het centraal blijven stellen van de kenmerken en identiteit van een gebied. Gemeenten krijgen een belangrijke rol waar het gaat om het toewijzen van functies aan gebieden in het nieuwe instrument van het omgevingsplan.

Projectbesluit

Het bevoegd gezag werkt in het projectbesluit uit op welke manier het een project zal uitvoeren. In het projectbesluit staat in ieder geval hoe het project eruit zal zien, welke permanente of tijdelijke maatregelen en voorzieningen het bevoegd gezag zal nemen om het project te realiseren én om tijdens of na het project nadelige gevolgen voor de leefomgeving ongedaan te maken, te beperken of te compenseren. Ook geeft het bevoegd gezag in het projectbesluit aan welke oplossingen het heeft onderzocht op basis van welke deskundigenadviezen en hoe het participatieproces is uitgevoerd.

Met de invoering van de Omgevingswet krijgen we het nieuwe kerninstrument programma. Het instrument programma kennen we nu nog niet in algemene zin, alleen sectoraal. Voorbeelden zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

Programma

Het programma is, evenals de omgevingsvisie, een beleidsdocument. In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Het is een flexibel instrument dat in beginsel niet doorwerkt naar burgers en bedrijven. Zowel provincies als gemeenten kunnen programma’s opstellen.

Het ontwerp-Klimaatakkoord benadrukt dat de Rijksoverheid begin 2019 het voortouw neemt in het opstellen van zo’n programma, gericht op de ruimtelijke planning van en het maken van ruimtelijke reserveringen voor het transport van elektriciteit. Vanwege de sterke afhankelijkheden tussen verschillende energievormen (elektriciteit, waterstof, aardgas, hernieuwbare gassen, CO2, warmte) en de toenemende noodzaak voor opslag en omzetting op nationale schaal, ligt het voor de hand dat de Rijksoverheid in dit programma meer ruimtelijke zaken opneemt.

Lees hier verder in het ontwerp-Klimaatakkoord, hoofdstuk D6 Ruimte.