De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 9 maart 2016 uitspraak gedaan over de vereisten waaraan moet worden gedaan bij het stellen van financiële zekerheid voor de ontmanteling van kerncentrales op basis van de Kernenergiewet. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat bij het stellen van financiële zekerheid rekening moet worden gehouden met inflatie en met onvoorziene kosten, zodat de zekerheidstelling van meet af aan voldoende is om de ontmantelingskosten te dekken.

Aanleiding

GKN is vergunninghouder van de Kerncentrale Dodewaard (KCD). De kerncentrale is niet meer in gebruik, maar zal pas in 2045 worden ontmanteld. Artikel 15f Kernenergiewet (Kew) vereist dat dat voldoende zekerheid wordt gesteld om de ontmantelingskosten te kunnen dekken. Daartoe moet de vergunninghouder een aanvraag tot goedkeuring bij de minister van I&M en de minister van Financiën (de ministers) indienen. Bij besluit van 10 juli 2014 hebben de ministers de aanvraag om goedkeuring te geven geweigerd. De ministers hebben daarbij drie aspecten doorslaggevend geacht. Ten eerste heeft GKN volgens de ministers bij de bepaling van de kosten ten onrechte geen rekening gehouden met het toekomstige prijspeil. Volgens hen zal prijsinflatie optreden. Verder heeft GKN onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de door haar gehanteerde rendementsdoelstelling van 4% zal worden gerealiseerd. Tot slot heeft GKN volgens de ministers ten onrechte bij het vaststellen van de ontmantelingskosten geen rekening gehouden met onvoorziene kosten.

GKN heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het besluit is bij het bestreden besluit op bezwaar gehandhaafd. Vervolgens is GKN in beroep gegaan.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling gaat in de eerste plaats in op het moment van invoering van artikel 15f Kew, dat in 2011 is ingevoerd. Er is geen overgangsrecht opgenomen. Deze regels zijn ook van toepassing op kerncentrales waarvoor reeds een vergunning was verleend, zoals KCD. In navolging daarvan oordeelt de Afdeling dat het betoog van GKN dat de goedkeuring aan het ontmantelingsplan, bij besluit van 13 september 2011, niet mede moet worden gezien als een goedkeuring van het bij dat plan verstrekte uitgangspunten van de onderbouwing van noodzakelijke financiële middelen. Het ontmantelingsplan bevat namelijk alleen een beschrijving van de feitelijke uitvoering van de ontmanteling. De voor dekking van de kosten van deze uitvoering te stellen financiële zekerheid staat hier los van.

Ten aanzien van de inflatie oordeelt de Afdeling dat GKN moet handelen overeenkomstig het laatst goedgekeurde ontmantelingsplan. Het goedgekeurde ontmantelingsplan is de basis voor de te stellen zekerheid; in de toekomst toepasbare innovatieve technieken of andere planningen die niet zijn opgenomen in het goedgekeurde ontmantelingsplan kunnen geen rol spelen. Ook het betoog dat bij zekerheidstelling geen rekening hoeft te worden gehouden met wijzigingen in het prijspeil omdat de zekerheidstelling op een later tijdstip kan worden aangepast faalt. Het wettelijk systeem gaat ervan uit dat de zekerheidstelling van meet af aan voldoende moet zijn om de ontmantelingskosten te dekken. Dit wordt niet bereikt wanneer pas in de loop der tijd wordt bezien of van het juiste prijspeil is uitgegaan. Ten aanzien van de te hanteren algemeen aanvaarde indexeringsmethode om inflatie te berekenen oordeelt de Afdeling dat het in eerste instantie aan GKN is om in haar aanvraag om goedkeuring van de zekerheidstelling op basis van realistische en gekwantificeerde aannames inzichtelijk te maken welke gevolgen veranderingen in het prijspeil naar verwachting zullen hebben op de kosten van de uitvoering van de in het ontmantelingsplan opgenomen werkzaamheden. Dat de aannames moeilijk te maken zijn en met onzekerheden zijn omgeven is aannemelijk. Dat is geen reden om in het geheel geen inzicht te geven op dit punt. GKN heeft in het geheel geen uitgangspunten kenbaar gemaakt, als gevolg waarvan de ministers bij het bestreden besluit in redelijkheid hebben kunnen volstaan met de constatering dat het toekomstige prijspeil in het geheel niet is betrokken bij de zekerheidstelling, en dat dit meebrengt dat de (onderbouwing van de) zekerheidstelling onvoldoende is om deze goed te keuren.

Ten aanzien van de rendementsdoelstellingen oordeelt de Afdeling dat de ministers niet voldoende duidelijk hebben gemaakt waarom de aannames van GKN over het rendement op het vermogen onjuist zouden zijn, en waarom in dit opzicht de voorgestelde zekerheidstelling te kort schiet. Niet is duidelijk op welke punten GKN tekort is geschoten en welke aanvullende informatie de ministers wensen te betrekken bij hun besluit.

Ten aanzien van de onvoorziene kosten oordeelt de Afdeling dat reeds uit artikel 15f Kew volgt dat rekening moet worden gehouden met onvoorziene kosten. Dit om te kunnen waarborgen dat de zekerheid die wordt gesteld te zijner tijd afdoende is voor het uitvoeren van de ontmanteling. Dat in de Regeling buitengebruikstelling wordt geëist dat bij de aanvraag inzage wordt gegeven in de wijze waarop met onzekerheden in de berekening van de kosten rekening wordt gehouden, is geen uitbreiding van artikel 15f Kew; ook zonder deze bepaling in de Regeling mogen ministers bij hun besluit betrekken of onvoorziene kosten voldoende zijn meegenomen.

Het beroep van GKN is derhalve ongegrond.

Bron: ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:649